Decyzja
z dnia 8 kwietnia 2008 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu
SKO 4122/6/08
Skoro osoba wnioskodawcy nie jest pierwszoplanowym elementem procesu lokalizacyjnego, to brak jest powodu, dla którego należałoby przyjąć, że jednokrotne przeniesienie decyzji lokalizacyjnej konsumuje możliwość ponownego zastosowania normy przewidzianej w art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
OwSS 2008/3/65
417199
Dz.U.2003.80.717: art. 63; art. 63 ust. 5
Sentencja
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w składzie: Dominika Pawczuk-Pisz - przewodnicząca i sprawozdawca, Magdalena Kowalska, Andrzej Nikiforów, po rozpatrzeniu odwołania Ryszardy i Edwarda R. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z dnia 5 grudnia 2007 r. odmawiającej przeniesienia - na rzecz Ryszardy i Edwarda R. - decyzji nr 41/2006 Prezydenta W. z dnia 31 października 2006 r. przenoszącej decyzję nr 604/2006 z dnia 4 września 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. W. 42 w W., stanowiącego część działki nr 14/11 (powstałej w wyniku podziału działki nr 4/9) oraz działki nr 13, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Uzasadnienie faktyczne
W dniu 15 listopada 2007 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Ryszardy i Edwarda R. dotyczący "przeniesienia decyzji nr 41/2006 z dnia 31 października 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy". Do wniosku zostały załączone dwa oświadczenia. W pierwszym Ryszarda i Edward R. oświadczyli, że "w sytuacji przeniesienia na ich rzecz decyzji nr 41/2006 o warunkach zabudowy ul. W. 42 w W. zdefiniowanych w decyzji nr 604/2006" podejmują się przejąć wszystkie warunki tam zawarte. W drugim oświadczeniu Beata i Zbigniew P. wyrazili "zgodę na przeniesienie decyzji nr 41/2006 o warunkach zabudowy przy ul. W. 42 w W. określonych w decyzji nr 604/2006 na rzecz małżonków Ryszardy i Edwarda R.".
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ pierwszej instancji odmówił przeniesienia na rzecz Ryszardy i Edwarda R. decyzji nr 41/2006 z dnia 31 października 2006 r. przenoszącej - na rzecz Beaty i Zbigniewa P. - decyzję nr 604/2006 z dnia 4 września 2006 r. ustalającą - na rzecz Dariusza B. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wolno stojącego z garażem oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w W. przy ul. W. 42, na częściach działek nr 14/11 (powstałej w wyniku podziału działki nr 14/9) i nr 13, AM-14, obręb M.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że adresatem decyzji nr 604/2006 o warunkach zabudowy był Dariusz B. Decyzją nr 41/2006 z dnia 31 października 2006 r. przeniesiono ww. decyzję na rzecz Beaty i Zbigniewa P. Tym samym, zdaniem organu, została już zrealizowana możliwość, o której mowa w art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i "organ nie ma wątpliwości, że przeniesienie wiadomej decyzji na kolejny podmiot nie jest możliwe".
Uzasadnienie prawne
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje:
Rozpatrując powyższą sprawę, należy na wstępie wskazać na istotne rozbieżności pomiędzy osnową zakwestionowanej decyzji a jej uzasadnieniem. O ile bowiem osnowa rozstrzygnięcia dotyczy odmowy przeniesienia "decyzji przenoszącej", tj. decyzji nr 41/2006, o tyle jego uzasadnienie koncentruje się wyłącznie na dopuszczalności przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. decyzji nr 604/2006. Brak spójności pomiędzy osnową a uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji nie tylko narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a., ale przede wszystkim wyklucza jednoznaczne określenie, w jakiej sprawie procedował organ lokalizacyjny: przeniesienia decyzji nr 604/2006 czy decyzji nr 41/2006. Istotność uchybienia organu w tym zakresie powoduje, że organ odwoławczy jest zobligowany nie tylko do wyeliminowania zakwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, ale także do cofnięcia sprawy ponownie przed organ pierwszej instancji w celu sanowania wskazanej wady i niebudzącego wątpliwości ustalenia przedmiotu postępowania.
Odnosząc się do osnowy zaskarżonej decyzji, Kolegium podkreśla, że w myśl art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Przepis art. 63 ust. 5 tej ustawy przewiduje, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Należy zwrócić uwagę, że powołany przepis art. 63 ust. 5 ustawy wyraźnie stanowi o przeniesieniu decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy. Wskazany w tym przepisie art. 59 ust. 1 ustawy przewiduje, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Oznacza to, że decyzją, której przeniesienie - w myśl art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest możliwe, jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zatem dopuszczalne przenoszenie innych decyzji wydanych na jej podstawie niż wyraźnie wskazana w art. 63 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy.
Odnosząc się natomiast do uzasadnienia zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Kolegium wyjaśnia, iż nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w nim przedstawionego, a dotyczącego bezwarunkowego zakazu dokonywania kolejnych przeniesień decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ jest zobligowany do przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz innego podmiotu, jeżeli zostaną spełnione przewidziane przez ustawę warunki, tj. na przeniesienie wyrazi zgodę strona będąca adresatem decyzji oraz podmiot, który ma się stać nowym adresatem decyzji, przyjmie wszystkie warunki w niej przewidziane.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że powołany powyżej przepis art. 63 ust. 5 ustawy ustanawia na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konstrukcję następstwa prawnego materialnego. Trzeba podkreślić, że jest to wyjątek od ogólnej reguły niedopuszczalności przekształceń stosunków administracyjno-prawnych, doktryna prawa administracyjnego powszechnie przyjmuje bowiem zakaz sukcesji w płaszczyźnie prawa publicznego, a więc niedopuszczalność przenoszenia praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego. Istotą aktu administracyjnego jest bowiem jednostronne określenie praw i obowiązków konkretnego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji prawnej, na podstawie konkretnego stanu prawnego. Wyjątki od powyższej reguły muszą znajdować wyraźne umocowanie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przewidziane w art. 63 ust. 5 ustawy następstwo prawne występuje z mocy decyzji administracyjnej, a w jej wyniku następca wchodzi w indywidualnie oznaczone prawa i obowiązki konkretnego podmiotu wynikające z konkretnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla określonego w niej terenu.
Trzeba podkreślić, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot powoduje, że - zgodnie z przedstawionym powyżej wywodem - podmiot ten wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki, które z opisanej na wstępie decyzji wynikały dla jej poprzedniego adresata. Staje się on zatem adresatem wydanej uprzednio decyzji ustalającej warunki zabudowy, a więc podmiotem, "na którego rzecz decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana".
Zdaniem Kolegium Beata i Zbigniew P. - z chwilą, gdy decyzja "przenosząca" nr 41/2006 stała się ostateczna - wstąpili w miejsce Dariusza B. we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji nr 604/2006. W konsekwencji stali się więc zarówno adresatami decyzji nr 604/2006, jak i "stroną, na której rzecz decyzja została wydana". Skoro zatem Beata i Zbigniew P. wstąpili we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji nr 604/2006, a przysługujące Dariuszowi B. (jednym z przysługujących mu uprawnień było niewątpliwie uprawnienie do wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy), to również im przysługuje uprawnienie do wyrażenia zgody zmierzającej do przeniesienia tejże decyzji na kolejną osobę. Uprawnienie to jest bowiem integralną częścią wszystkich praw, które nabyli, wkraczając "w miejsce" Dariusza B. wyznaczone ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., II OSK 1285/2005, LEX nr 318335).
W świetle przedstawionych powyżej reguł nie sposób uznać, w ocenie składu orzekającego, za uzasadnione stanowiska organu pierwszej instancji, który stwierdził, iż nie budzi jego wątpliwości, że jednokrotne przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy wyczerpuje możliwość wskazaną przez ustawodawcę we wskazanym powyżej przepisie, tym samym wyklucza dopuszczalność jej kolejnego przeniesienia na inny podmiot.
Kolegium wyjaśnia, że powyższe twierdzenie organu pierwszej instancji byłoby uzasadnione, ale tylko w przypadku, gdyby adresat decyzji, który już raz przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy na inny podmiot, podjął działania zmierzające do ponownego przeniesienia tej samej decyzji (którą wskutek przeniesienia już przecież nie dysponuje) na kolejną osobę (fizyczną bądź prawną). W takiej sytuacji należałoby uznać, że kolejne przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest już niedopuszczalne. Jednakże nie dlatego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość tylko jednokrotnego skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 63 ust. 5 ustawy, ale dlatego, że przeniesienie decyzji może nastąpić tylko raz przez ten sam podmiot. Zmiany dokonane na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy w płaszczyźnie podmiotowej decyzji wykluczają bowiem możliwość dysponowania uprawnieniami z niej wynikającymi przez podmiot, który tych uprawnień się już wyzbył. Sytuacja taka nie zachodziła jednakże w rozpatrywanej obecnie sprawie.
Kontynuując rozważania dotyczące dopuszczalności kilkukrotnego przenoszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy (oczywiście przy opisanym powyżej założeniu, że przeniesienie nie następuje przez tego samego adresata decyzji), skład orzekający dodatkowo wyjaśnia, że nie można sformułowania zawartego w art. 63 ust. 5 ustawy: "za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana", w kontekście przedstawionych powyżej reguł, którymi rządzi się administracyjne następstwo materialne, interpretować zawężająco (tak jak to uczynił organ pierwszej instancji), jako zgodę tylko tej strony, na której rzecz decyzja ustalająca warunki zabudowy była pierwotnie wydana. W szczególności dlatego, że prowadziłoby to do - niczym nieuzasadnionego - ograniczenia zakresu przewidzianego w ustawie następstwa prawnego (skutkowałoby przecież wyłączenie możliwości wyrażenia przedmiotowej zgody).
Przyjęcie takiej wąskiej koncepcji stałoby ponadto w sprzeczności z przyjętą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą silnego powiązania decyzji ustalającej warunki zabudowy z terenem potencjalnego zainwestowania, na drugim planie pozostawiającą osobę inwestora (zob. art. 63 ust. 3 tej ustawy). Skoro osoba wnioskodawcy nie jest pierwszoplanowym elementem procesu lokalizacyjnego, brak jest powodu, dla którego należałoby przyjąć, że jednokrotne przeniesienie decyzji lokalizacyjnej konsumuje możliwość ponownego zastosowania normy przewidzianej w art. 63 ust. 5 ustawy. Za powyższym stanowiskiem przemawia ponadto, zdaniem Kolegium, okoliczność, iż wnioskodawca - potencjalny inwestor nie musi nawet legitymować się tytułem prawnym do terenu potencjalnego zainwestowania. (Warto jeszcze wskazać, że analogiczne rozwiązanie jest zawarte w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. - Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., chociaż tam - z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - niezbędne jest legitymowanie się przez inwestora tytułem prawnym do terenu zainwestowania).
Ponadto, zdaniem Kolegium, gdyby intencją ustawodawcy było wykluczenie możliwości wielokrotnego przenoszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy, to, biorąc pod uwagę skutki administracyjnego następstwa prawnego, zawarłby wyraźnie ograniczenie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia takiego brak, ustawodawca wskazał natomiast tylko warunki, które muszą zostać każdorazowo spełnione, aby przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy było możliwe. Tym samym nie wykluczył - w opinii Kolegium - sytuacji, w której mogłoby dochodzić do kilkukrotnego nawet przenoszenia decyzji lokalizacyjnej (przy zastrzeżeniach, o których mowa była powyżej), o ile oczywiście każdy z podmiotów biorących udział w przeniesieniu decyzji (tj. dotychczasowy i nowy adresat decyzji) spełni wymogi nałożone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Reasumując, zdaniem składu orzekającego, powyższe argumenty przesądzają o konieczności wyeliminowania zakwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, a wskazane na wstępie uchybienie o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Dodatkowo trzeba wskazać, że w dniu 6 kwietnia 2008 r. Ryszarda i Edward R. złożyli w Kolegium wyjaśnienia, z których wynikało jednoznacznie, iż ich intencją było przeniesienie decyzji nr 604/2006 z dnia 4 września 2006 r. o warunkach zabudowy.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Kolegium orzekło jak na wstępie.
Decyzja jest ostateczna.
Na decyzję służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ul. św. Mikołaja 78-79, 50-126 Wrocław, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, oznaczenie organu, którego działania skarga dotyczy, oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.